到了魏晋南北朝，州的设置大量增加多，于是变得混乱起来。到了唐朝，州的大小比原来的郡更小了。唐朝前期，在全国设置了10个道，其中位于北方地区的有河南道、河东道、河北道、关内道、陇右道。河南道，管辖今天的河南山东一带，治所在河南府（洛阳）；河北道，意思为“黄河之北”，管辖范围和今天京津冀一带；河东道，意思为“黄河以东”，管辖今山西一带。关内道，管辖关中地区；陇右道，管辖河西走廊。陇右的意思为陇头以西，最早称为“陇西”，秦国设置过陇西郡。

一、 当前自治州不能设置区的理论现实评析

不论是1950年成立的第一个自治州甘孜藏族自治州， 还是现阶段最年轻的、 成立于1983年的恩施土家族苗族自治州， 都没有设立区。 当前30个自治州的首府大多位于所辖市， 有些甚至是县，形成“ 州市同城” “ 州县同城” ， 如海南藏族自治州、 黄南藏族自治州的首府分别位于共和县、 同仁市。 实践中自治州没有设立区， 一方面是因为自治州处于边远地区， 经济发展水平较为落后， 没有设立区的必要， 于是， 2003年民政部制定了《市辖区设置标准》 ， 从人口比例和经济发展指标对新设区提出了要求。 如区的人口不得少于25万人， 非农业人口不得少于10万人， 从事非农业人口不得低于70％； 第二、 三产业产值在国内生产总值中的比重达到75％以上。 另一方面也说明自治州严格遵循宪法第30条， 绝不突破宪法的原则性规定， 依宪治国在民族自治地区得到很好地贯彻执行。

二、 宪法第30条背景下自治州不能设区的弊端分析

影响自治州管理效率体现在： 第一， 导致“ 州市同城” “ 州县同城” 的现象。 州府所在地不得不位于所属市或者县， 容易出现机构叠床架屋双重管理， 既浪费管理资源， 又降低管理效率。 区作为地级市的一部分， 不具有市的所有职能， 机构设置也不如市那样全面， 对各项事务的管理不存在双重管理的困扰。 但市、 县作为相对独立的一级地方， 机构设置与州基本相同， 管理权限独立于州而单独存在， 在州府所在地可能既需要市政府批准， 又需要州政府批准， 企业经营既需要县政府核准， 又需要州政府核准。 第二，区是地级市最核心最重视的地区， 在资源分配上更具优势。 自治州因为缺乏区的建制， 州内很难有一个经济中心， 来获取自治州大量资源扶持以形成集聚效应， 州对所辖县市资源的分配是平等的，虽然对州首府所在地的发展会有所倾斜， 但扶持比例难以和区相比， 导致州内整体管理效率不高。

没有区的设置使自治州自身发展定位不清， 在城市化进程中犹疑不决。 目前各地省直管县改革， 普遍存在将辖区内的自治州或自治县排除在改革序列之外的现象。撤县设区已经越来越普遍， 甚至成为一种流行趋势。 自2015年3月至2016年3月一年左右的时间里， 有17个省共20个县完成撤县设区改革，从2009年至2019年，我国的市辖区增加了110个， 说明县级地方制度正处在大调整大变革之际。 但撤县设区在自治州境内缺乏法律依据， 即使自治州所辖县满足民政部1993年制定的供于调整设市标准的报告》 和2003年制定的缔辖区设置标渤， 却囿于自治州不能设区， 而难以改变自身定位， 影响自治州城市化进程。当前自治州所辖部分县工业产值已经超过农业产值， 不少县常住人口已超过50万人， 比部分建制区的人口都多， 却无法顺利完成撤县设区， 妨碍自治州内部分县城市化进程。比如四川省凉山州府西昌市、 新疆巴州州府库尔勒市。另外， 虽然县级市、区都是城市化的体现， 但通过对区的大规模投入， 使区能更好地发挥集聚作用， 成为区域中心， 区比县级市更能带动周边地区的城市化发展。 许多“ 州市同城” 的市， 经济发达， 早已达到了《市辖区设置标准》 ， 却不能撤市设区， 如恩施州州府恩施市2020年国内生产总值356.99亿元， 常住人口49.23万， 而湖北省内咸宁市主城区的咸安区2020年国内生产总值361.45亿元， 常住人口65.76万。

三、 法治视野下自治州设区的必要性分析

地方制度的依据是宪法第30条， 最直接的办法是修改宪法第30条第3款， 改为“ 自治州分为区、 县、 自治县、 市” 。 最直接的办法并不一定是最可行的办法， 从维护宪法的权威性和稳定性而言， 不宜频繁调整变化， 借鉴域外国家制定《地方制度法》 或许更有效。第一， 宪法作为国家根本大法， 规定的是国家政治生活中的重要制度， 通过宏观的原则性条文， 初步规定政治、 经济、 文化方面的制度， 再由其他部门法具体规定， 如宪法中民族区域自治制度， 并不是由宪法具体规定，而是由《民族区域自治法 》 详细规定。 因此， 地方制度也必须有法律具体规定。 第二， 《地方制度法》 不仅能规范自治州设区问题， 还能规范行政区划中没有规定或规定较宏观， 缺乏具体实施细则的制度， 如地级市的法律依据， 区设立乡 镇的法律依据等。 总的来看， 我国地大物博， 历史上行政区划调整频繁， 使地方制度较为混乱， 存在许多缺乏法律依据的制度模式， 《地方制度法》 作为规范行政区划的宪法性法律， 其实施出台对重构地方制度能起到积极作用。

当前地方制度改革的方向， 一是以县为主简放政权， 二是以市为主， 壮大市域经济力量。 简放政权以省直管县、 强县扩权为代表， 通过将各项行政管理权力下放给县， 使县在经济发展和行政管理方面享有更大的自主权， 逐步取消地级市的建制， 释放县级地方经济活力。 因为自治州与地级市同级， 且自治州有宪法依据， 故短期来看自治州是不可能被撤销的。 本文着重从第二方面， 即壮大市域经济力量来探讨自治州设区问题。 壮大市域经济力量， 以撤县设区为主， 将大量城市周边县整体或部分划为建制区， 大城市因老城区负担较重逐渐饱和， 急需扩大土地增加新的人口， 以提供劳动力和扩大消费规模。 在城市化浪潮下， 民族区域自治正从以农村区域自治为主转向扩大城市区域自治的新阶段， 自治州也将走上城市化发展道路。 民族地区中小城市基础设施薄弱， 企业效益差， 第三产业欠发达， 失业下岗人员很多， 城镇化质量较差。自治州进行一体化或同城化改革最初动力是发展和繁荣经济， 促进资源要素的合理优化配置。现阶段城市之间的竞争日趋激烈， 不仅省内城市暗自较劲， 相互比较发展速度， 不同省域相邻城市也在相互追赶， 城市圈内各个城市都在比较人口规模和经济产值， 希望成为区域中心或副中心。 因为市域经济发达， 将在竞争中拔得头筹， 获得更多政策扶持吸引更多资金投入。 撤县设区既能加快城市化的步伐， 又能瞬间提升城市经济实力， 如湖州市积极参与环太湖城市圈的建设， 提升与苏州、 无锡竞争的实力， 迫切需要壮大市域经济力量， 将下属长兴县变成区， 会在短期内急剧增加城区经济砝码， 虽然撤县设区最终搁浅， 但表明了一种趋势。 自治州如果不能撤县设区， 与相邻地级市比较， 城市经济规模将显得更弱小， 在今后的经济竞争中， 会一直处于弱势地位。

四、 结语： 因势利导逐步允许自治州设立区

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